誰污染誰治理，誰保護誰受益，讓山更青水更綠

進一步健全橫向生態保護補償機制（政策解讀）

本報記者 曲哲涵

近日，財政部、生態環境部、國家發展改革委、水利部、國家林草局聯合印發《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于深入推進大江大河干流橫向生態保護補償機制建設的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。財政部相關負責人就《意見》和《實施方案》進行解讀。

補償機制的生態效益、經濟效益和社會效益不斷擴大

什么是橫向生態保護補償機制？簡單講，就是在生態環境的保護地區和受益地區之間，建立起成本共擔、效益共享、合作共治的機制。

以新安江治理為例。這條江發源于安徽黃山市休寧縣六股尖，干流總長359公里，其中2/3在安徽境內，經黃山市歙縣進入浙江杭州市淳安縣境內，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江。

本世紀初，黃山進入工業化、城鎮化加速發展階段，污水和垃圾通過新安江進入千島湖，流域生態安全面臨嚴峻挑戰。2012年，皖浙就新安江治理達成“水質對賭”協議：第一輪為期3年，皖浙每年各出資1億元設立補償基金，考核跨境斷面水質；若達標，浙江的1億元給安徽；若未達標，安徽的1億元給浙江。

這份協議激勵成效明顯。2012年以來，新安江跨省斷面水質連續12年達到地表水環境質量Ⅱ類標準，每年向千島湖輸送約70億立方米優質水。

相關部門持續發力，縱深推進橫向生態保護補償機制建設取得較好成效。“重點流域橫向生態保護補償機制建設穩步推進。”財政部相關負責人表示，截至目前，通過政策和資金引導，已推動24個省份建立了30個跨省流域橫向生態保護補償機制，江蘇、福建、四川、云南等省實現了省內重點流域補償機制全覆蓋，流域聯防聯控機制不斷健全。

相關政策措施逐步完善。2016年，財政部牽頭印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，對流域生態補償基準、方式、標準等重大問題予以明確。此后，又陸續出臺支持長江、黃河全流域建立橫向生態保護補償機制相關政策文件。

“從實踐看，開展機制建設的流域生態環境質量持續向好，重點污染物濃度顯著下降，跨界斷面水質改善明顯，補償機制的生態效益、經濟效益和社會效益不斷擴大。”這位負責人說。

進一步健全機制，打通難點堵點，明確“時間表”“路線圖”

讓山更青、水更綠，制度“呵護”須持續加力。

“當前，一些地區間橫向補償還面臨難點堵點，在補償協議簽訂、協議履行等環節需要進一步規范。”上述負責人表示，此次5部門聯合印發《意見》和《實施方案》，明確了新時期橫向生態保護補償機制的工作目標、重點任務和具體措施，明確以地方為主、中央支持引導，堅持“統分結合”并行模式，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，加快建立全面覆蓋、權責對等、共建共享的橫向生態保護補償模式，促進區域間良性互動和高質量發展，建設人與自然和諧共生的現代化。

《意見》作為新階段橫向生態保護補償機制頂層設計的制度文件，主要對補償機制的工作目標、重點任務和具體措施作出系統部署；《實施方案》主要明確中央層面組織協調在長江、黃河等重點流域干流建立統一的橫向生態保護補償機制。

根據《實施方案》，中央財政積極發揮協調引導作用，在長江、黃河干流統一組織建立機制，逐步推廣至其他重點流域；每三年開展一次政策評估調整，合理確定補償指標和資金規模。在資金劃撥方面，先統一核算各省份出資或受償金額，出資省份將資金繳入中央國庫，財政部再將資金劃撥至受償省份；對流域省份自行拓展和深化兩兩協商建立橫向生態保護補償機制，中央財政繼續安排資金獎勵等。

兩份文件明確了近期和遠期的分階段目標：到2027年，長江、黃河干流統一的橫向生態保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區內重點河流的跨區域流域橫向生態保護補償機制，跨流域重大引調水工程橫向生態保護補償機制建設穩步推進，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態環境要素橫向生態保護補償機制建設得到有益探索。到2035年，流域橫向生態保護補償機制建設深入推進，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內涵、更豐富形式拓展，生態環境質量持續提升，生態系統服務功能不斷增強，城鄉人居環境明顯改善，國家生態安全得到有效保障，生態環境治理體系更加健全，美麗中國建設成效顯著。

這位負責人強調，新的機制不改變現有責任劃分，仍以地方為主。地方在中央統一機制基礎上，自行拓展和深化兩兩協商機制，逐步拓展至重要支流及行政區域內所有流域，積極探索多元化、市場化生態補償方式。為繼續鼓勵之前在長江、黃河干流兩兩協商建立的機制持續運行，擬進一步完善中央獎勵方法，通過水污染防治資金對省際間建立機制予以獎勵。

強化“造血”，嚴格監管，推動建立市場化、多元化生態保護補償機制

讓保護者、貢獻者得到實惠。財政部將會同有關方面積極推動建立市場化、多元化的橫向生態保護補償機制，實現生態產品供給地與受益地良性互動。

主要舉措包括：加快培育碳排放權、排污權、用水權等資源要素交易市場，合理界定和配置生態環境權益，引導生態受益者對生態保護者的補償；積極穩妥發展生態產業，建立可持續的發展惠益分享機制；充分發揮政府投資基金的撬動作用，引導社會資本積極參與生態保護治理。與此同時，鼓勵地方先行先試，在流域橫向生態保護補償的基礎上，因地制宜探索拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化補償途徑；推動生態保護補償從單一的政府資金補償到多種補償方式轉變，從協同治理到共同發展轉變，從“輸血式”向“造血式”轉變。

增強部門協同，開展績效評價，加強能力建設。根據《實施方案》，財政部會同相關部門成立聯合績效考評組，組織補償資金績效評價，推動補償資金績效評價結果公開，提高補償資金使用透明度。對因落實保護治理責任不力、發生重大突發環境事件等影響下游省份的，中央財政可采取扣減資金等措施。

“加強水資源、水環境、水生態監測支撐能力建設，健全調查體系和長效監測機制。同時要鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源等相關研究，為健全橫向生態保護補償機制提供有力支撐。”這位負責人表示。